賀志東教授:2020年稅收立法——城市維護建設稅法和契稅法這2部新法基本確定,印花稅、土地增值稅、增值稅、消費稅、關稅和房地產(chǎn)稅法預估暫緩。
近些年稅收立法快馬加鞭,目前中國18個稅種中已經(jīng)有9個稅種完成了立法,其他稅種有不同程度的進展。但今年時間已過半,要實現(xiàn)“力爭2020年前完成稅收立法工作”這一目標雖幾無可能,但依然是立法工作中重中之重。
2020年6月20日,全國人大常委會公開了2020年度立法工作計劃,8月份將再次審議城市維護建設稅法和契稅法。不出意外的話,估計這兩部法律將獲得通過。
另外,全國人大常委會還將對列入2019年度立法工作計劃、尚未提請審議的立法項目,立法條件成熟的,適時安排審議。印花稅、土地增值稅兩部法律最有可能上會初審,而備受關注的房地產(chǎn)稅法、增值稅法等今年不可能上會審議。
城建稅和契稅兩部法律有望通過
中國曾有15個稅種是以國務院制定的有關暫行條例規(guī)定來征收稅款的。稅收是財政收入的基本形式,收入取之于民、用之于民,稅種的設立、稅款的征收、收入的使用,直接關系納稅人的切身利益,應由立法機關以法律的形式予以規(guī)范。
因此,2015年修改后的立法法明確,稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律,即稅收法定。為落實稅收法定原則,全國人大常委會提出,將力爭在2020年前完成稅收法定任務,將稅收暫行條例上升為法律或者廢止。
經(jīng)過5年多時間,目前環(huán)境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅、耕地占用稅、車輛購置稅、資源稅6個稅種完成了立法工作。加上2015年以前就以法律形式存在的企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅,截至目前我國已經(jīng)有9部稅收法律。
不過,今年疫情防控對立法工作帶來影響,全國兩會也因此推遲召開。綜合考慮疫情影響、經(jīng)濟增長放緩和“六穩(wěn)”“六?!惫ぷ鲗嵤┑龋瑸榱舜_保經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展,應該說原定的稅收立法進程有所放緩。
不過稅收立法工作依然在積極推進。全國人大常委會將在8月份對城市維護建設稅法和契稅法進行二審。這兩個稅種小,且立法條件成熟,今年很可能獲得通過。這兩部稅法基本是平移此前的國務院暫行條例,8月審議獲得通過應該沒問題。
房地產(chǎn)稅法、增值稅法等或不會初審
上述立法工作計劃還表示將適時初次審議條件成熟的立法稅種。
除了上述兩部稅法極有可能完成立法進程外,目前還未完成稅收法定的稅種有8個,其中印花稅、土地增值稅、增值稅和消費稅已經(jīng)對外公開征求意見,關稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和房地產(chǎn)稅尚未對外公開征求意見。房地產(chǎn)稅將替代房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。因此實際上需要完成稅收立法的稅種有6個,即印花稅、土地增值稅、增值稅、消費稅、關稅和房地產(chǎn)稅。
從目前完成稅收立法的稅種來看,一個基本特點是稅種較小、收入不高,且基本都是將現(xiàn)行暫行條例平移上升至法律,改革難度小,容易完成立法。因此從稅收立法先易后難的原則來看,印花稅和土地增值稅、消費稅可能會優(yōu)先列入全國人大常委會初審目錄。
尚不完全成熟或者對經(jīng)濟社會影響有一定影響的稅種會適時推進。比如房地產(chǎn)稅法、增值稅法、消費稅法和關稅法,涉及到稅率調整、稅制結構、對外開放和房地產(chǎn)市場等方面,部分影響也許沒那么大,但會對市場預期造成一定波動,從求“穩(wěn)”的角度,適度暫緩。
房地產(chǎn)稅法、增值稅法、消費稅法、關稅法是這輪稅收立法工作中的重中之重,立法難度大,影響面廣,需要考慮周密后再推進。
今年形勢下房地產(chǎn)稅法肯定不會提交人大常委會審議。第一大稅種增值稅立法較為復雜,一個小條款變動影響面很廣,因此官方還在征求各方意見,修改完善。今年可能力爭在年底前把增值稅法、消費稅法和關稅法草案提交全國人大常委會,但不是提交審議。這為推動下一步稅收立法工作打好堅實基礎。
高質量推進稅收立法
近些年立法動向從關注數(shù)量向關注質量轉變,強調立法可操作性,因為只有良法才能善治。
目前的稅收立法比較注重速度,在質量上還有較大提升空間。在高質量發(fā)展導向下,稅收立法不能只是簡單將行政法規(guī)改個名字,需要我們在觀念上做出改變,對稅制進行根本性變革。
由于疫情及其綜合衍生的影響,稅收法定的進程受到了一定影響,但應該是階段性的,等到經(jīng)濟社會發(fā)展恢復到相對穩(wěn)定的程度,相關立法應該會繼續(xù)推進。
目前,增值稅法、消費稅法、關稅法這些立法爭議不是太大,應該會更快推進。稅收征收管理法(修訂)和房地產(chǎn)稅法可能要稍微晚一點,等實體稅種立法(修改)基本完成和經(jīng)濟社會發(fā)展相對較為平穩(wěn)時適時推出的可能性更大。
即使一些稅法今年不提交全國人大常委會審議,也應該做好法律草案設計、征求意見、調研論證等工作,為下一步稅法審議打好基礎財稅網(wǎng),力爭早日完成全面落實稅收法定原則的改革任務。
新一輪稅制改革之后我國的稅制體系基本成熟定型,稅收實體法法律層級的整體提升有望實現(xiàn),制定一部統(tǒng)領稅法體系、規(guī)定稅法領域基本問題的《稅法總則》的立法時機已經(jīng)成熟。
制定單行立法僅僅是落實稅收法定原則的第一步,要將稅收法定原則貫穿于財稅法律制定和實施的全過程、從形式正義走向實質公正,還需要統(tǒng)籌我國稅收領域的法律規(guī)范,盡快制定《稅法總則》?!抖惙倓t》的法律定位應當是稅法領域的“母法”或者“準憲法”,對于落實稅收法定原則意義重大。
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