山東省人民政府
關于深化省以下財政管理體制
改革的實施意見
魯政發(fā)〔2019〕2號
各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
為進一步理順省以下財政分配關系，引導各地加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，推動全省基本公共服務均等化，經(jīng)省委、省政府研究同意，現(xiàn)就深化省以下財政管理體制改革提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅決落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，緊扣社會主要矛盾變化，按照建立現(xiàn)代財政制度要求，堅持高質(zhì)量發(fā)展，進一步理順省與市縣財政收入劃分體制，優(yōu)化省以下財力分配格局；推進省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，健全省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度；深化省財政直管縣體制改革，進一步加大對財政困難地區(qū)支持力度，加快建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省與市縣財政關系，為開創(chuàng)新時代現(xiàn)代化強省建設新局面提供有力支撐。
（二）基本原則。一是優(yōu)化財力配置。調(diào)節(jié)財力增量分配格局，在保障各地既有財力的基礎上，促進新增財力在級次之間、地區(qū)之間合理配置，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是明晰事權責任。建立基本公共服務領域財政事權與支出責任相匹配的財政體制，規(guī)范省與市縣分擔方式，兜牢民生底線。三是強化激勵約束。完善財政分配政策，調(diào)動市縣積極性，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。四是注重統(tǒng)籌兼顧。既與其他領域改革相互銜接，也為下一步貫徹中央財稅改革留出空間，形成改革合力。
二、完善省與市縣財政收入劃分體制
（一）調(diào)整省與市縣稅收分成辦法。除石油、電力、高速公路、鐵路等省級保留跨區(qū)域經(jīng)營特殊企業(yè)稅收外，從2019年起，對市縣增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長部分，省與市、省財政直接管理縣（市，以下簡稱省財政直管縣）按照20∶80的比例分成。其中，省級分成部分，執(zhí)行中作為市縣收入，屬地征管、就地繳庫，年終由市縣通過體制結(jié)算上解省財政。
（二）調(diào)整省級對青島市財力集中政策。從2019年起，青島市專項上解省財政資金增加到30億元，并以此為基數(shù)，以后每年按青島市當年財政收入增幅遞增上解，重點用于對財力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，支持全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、深化基本公共服務領域省與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革
（一）合理劃分基本公共服務領域省與市縣財政事權。按照基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域基本保持一致的原則，逐步規(guī)范基本公共服務領域省與市縣財政事權劃分。加強省級在實施經(jīng)濟調(diào)控、維護統(tǒng)一市場秩序、體現(xiàn)社會公平正義、保持全省經(jīng)濟社會穩(wěn)定、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進全省基本公共服務均等化等方面的財政事權。將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣的財政事權。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務，逐步明確為省與市縣共同財政事權。
（二）將重大基本公共服務事項首先列為省與市縣共同財政事權。根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）要求，將涉及群眾基本生活和發(fā)展需要、以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)、省與市縣共擔支出責任、需要優(yōu)先和重點保障的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等八大類17項重大基本公共服務，首先列入省與市縣共同財政事權范圍（見附件1），加大保障力度。基本公共服務領域共同財政事權范圍，今后根據(jù)國家改革要求和我省經(jīng)濟社會發(fā)展情況相應進行調(diào)整。在嚴格落實基本公共服務保障國家基礎標準的前提下，由省級按規(guī)定統(tǒng)一制定全省基本公共服務保障標準。各市可因地制宜制定高于全省統(tǒng)一標準的地區(qū)標準，并事先按程序報省級備案后執(zhí)行，高出部分所需資金自行負擔。
（三）規(guī)范基本公共服務領域省與市縣共同財政事權的支出責任分擔方式。進一步明確細化17項基本公共服務分級保障責任，具體分為三類：第一類，包括義務教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學生生活補助、中等職業(yè)教育國家助學金、中等職業(yè)教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務、計劃生育扶助保障10個事項，實行省級分檔分擔辦法。省級對16市（不含青島市）補助比例分為40%、50%、60%、70%、80%五檔，對省財政直管縣分為70%、80%、90%三檔（見附件2）。第二類，包括免費提供教科書、受災人員救助2個事項，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行。第三類，包括基本公共就業(yè)服務、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個事項，省級分擔比例主要依據(jù)地方財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。
四、改革完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度
（一）實施支持新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程財政體制激勵政策。2018-2020年，建立與新舊動能轉(zhuǎn)換成效掛鉤的轉(zhuǎn)移支付分配機制，根據(jù)各市經(jīng)濟運行質(zhì)量效益、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、對外開放、生態(tài)環(huán)保、舊動能淘汰、安全生產(chǎn)等新舊動能轉(zhuǎn)換重點指標完成情況，予以分檔獎勵。建立財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化獎勵機制，對稅收比重提高幅度、主體稅收比重和財政收入增幅達到一定要求的市，給予獎勵。建立高新技術企業(yè)稅收增長獎勵機制，對高新技術企業(yè)繳納增值稅、企業(yè)所得稅增量部分，按一定比例獎勵所在市。建立重點園區(qū)“畝均稅收”領跑者激勵機制，對《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃》確定的重點園區(qū)，開展以“畝均稅收”為主的稅收貢獻評價，依據(jù)評價結(jié)果實施分檔激勵。建立“飛地”項目稅收利益分享機制，對省內(nèi)各級政府引導的企業(yè)跨區(qū)域投資建設重大產(chǎn)業(yè)項目，打破行政區(qū)域界限，實行項目轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地主體稅收共享。建立績效評價與預算安排掛鉤機制，積極推進重大政策和重點項目事前績效評估，開展績效監(jiān)控和評價，做到“花錢必問效，無效必問責”。以上政策，到期后根據(jù)政策實施效果進行調(diào)整。
（二）完善省對財政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。省級因提高稅收分成比例新增的財力，用于增加縣級基本財力保障機制資金規(guī)模，并按照“保基本、補缺口”的原則，加大對財政困難縣（市、區(qū)）的補助力度。建立均衡性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，促進地區(qū)間財力均衡。
（三）創(chuàng)新完善生態(tài)文明建設財政獎補機制。為強化市縣環(huán)境保護責任，從2019年起，根據(jù)化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4項主要污染物年排放總量，對東、中、西部地區(qū)分別按每噸800元、600元、400元的標準（氨氮按每百公斤），向各市（含青島市）政府征收主要污染物排放調(diào)節(jié)基金，以后年度逐步提高征收標準。省級所收取的調(diào)節(jié)基金深化財稅體制改革總體方案，統(tǒng)籌用于建立大氣、水、節(jié)能減排獎懲機制和重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)生態(tài)補償制度，大力促進生態(tài)文明建設。具體辦法由省財政廳會同省生態(tài)環(huán)境廳制定。
（四）完善市縣財政增收激勵約束機制。為鼓勵市縣振興實體經(jīng)濟，2019-2020年，實施增值稅增收激勵政策，對省級因體制改革從市縣集中的增值稅增量收入給予全額返還，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。實施市縣稅收增長約束政策，提高財政收入質(zhì)量。
五、深化省財政直管縣體制改革
（一）擴大省財政直管縣范圍。按照優(yōu)先突破薄弱縣、兼顧區(qū)域一體化發(fā)展的原則，調(diào)整和擴大省財政直管縣范圍（見附件3）。省級財政在財政收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、政府債務限額、資金往來、預決算、年終體制結(jié)算等方面，與省財政直管縣直接建立業(yè)務往來關系。加強對省財政直管縣分類績效評價，提升縣鄉(xiāng)財政管理水平。結(jié)合全面擴權強縣改革，制定實施支持縣域經(jīng)濟發(fā)展、激發(fā)縣域發(fā)展活力的財政政策措施。
（二）健全省市共同幫扶省財政直管縣機制。強化市級統(tǒng)籌縣域發(fā)展的責任，將市級對所轄省財政直管縣幫扶情況，作為各市財政管理績效考核的重要內(nèi)容，并與省級轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。省財政根據(jù)市級以自有財力安排省財政直管縣的補助資金數(shù)額，對東、中、西部地區(qū)分別按10%、20%、30%的比例給予獎勵。省級獎勵資金，應統(tǒng)籌用于支持省財政直管縣發(fā)展。
六、工作要求
深化省以下財政管理體制改革，是推動我省財稅領域制度創(chuàng)新、加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要舉措，對于推動全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進新舊動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。各級黨委、政府要從大局出發(fā)，進一步提高政治站位，以高度的責任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，認真履職盡責，確保改革后新體制平穩(wěn)運行。省直有關部門要積極發(fā)揮職能作用，加強協(xié)作配合，共同推進改革落實。省財政部門要發(fā)揮牽頭作用深化財稅體制改革總體方案，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，周密安排部署，精心組織實施，做好工作銜接，為改革順利實施提供堅實保障。
以上意見自2019年1月1日起施行，具體實施細則由省財政廳制定。
附件：1.部分基本公共服務領域省與市縣共同財政事權清單
2.省對市縣部分重大民生政策分檔補助比例
3.省財政直接管理縣（市）名單
山東省人民政府
2019年1月1日
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